“保障房”一直是中國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最熱門(mén)的話(huà)題之一?？墒?，保障房卻一直面臨著資金短缺、質(zhì)量問(wèn)題，不少地方還爆出經(jīng)濟(jì)適用房被棄購(gòu)的新聞。如何才能讓保障房更好地發(fā)揮作用，本版特約專(zhuān)家撰文討論。

　　“能買(mǎi)不能住”深層次原因主要在于，地方政府在保障住房建設(shè)資金短缺和嚴(yán)重依賴(lài)土地財(cái)政的情況下，保障住房項(xiàng)目選址大都偏向于城鎮(zhèn)偏遠(yuǎn)地區(qū)。

　　與集中建保障房相比，商品房項(xiàng)目中配建保障房，可以規(guī)避“配套差、交通難、貧民窟集中”的社會(huì)問(wèn)題。

　　中國(guó)官方文件和媒體都默認(rèn)的“保障房”是指那些提供和分配上由政府主導(dǎo)、目標(biāo)是解決特定人群——一般認(rèn)為中低收入家庭——住房困難的特殊住房。但在學(xué)界，不少研究者一直對(duì)“保障房”或“住房保障”一詞深感困惑。其實(shí)，在國(guó)際文獻(xiàn)中很難為“保障房”或“住房保障”找到一個(gè)合適的對(duì)應(yīng)詞匯。

　　保障房的概念其實(shí)是以預(yù)期目標(biāo)來(lái)定義過(guò)程。但問(wèn)題是，誰(shuí)是保障房的供應(yīng)對(duì)象、以何形式保障(租賃還是產(chǎn)權(quán))、保障房什么(基本住房消費(fèi)權(quán)還是資產(chǎn)增值權(quán))、要保障到何種程度，這些基本問(wèn)題一直是模糊的。

　　以2011年開(kāi)工的1000萬(wàn)套保障房來(lái)說(shuō)，其中415萬(wàn)套是棚戶(hù)區(qū)改造或舊區(qū)動(dòng)遷安置房。但動(dòng)遷房實(shí)際上是城市發(fā)展的自然產(chǎn)物，是動(dòng)遷戶(hù)與市政府或開(kāi)發(fā)商的交易，雖與低收入家庭的住房困難解決有交集，但本身不直接具有社會(huì)保障屬性。

　　中國(guó)保障房的另一個(gè)主要組成部分是經(jīng)濟(jì)適用房。在很多城市，經(jīng)適房的準(zhǔn)入門(mén)檻都達(dá)到當(dāng)?shù)仄骄杖肷踔粮哂诋?dāng)?shù)鼐用衿骄杖?，可以說(shuō)幫助的不主要是低收入家庭。更關(guān)鍵的是，經(jīng)適房主要功能是可以幫助扶助對(duì)象得到資產(chǎn)增值的機(jī)會(huì)，尤其通過(guò)轉(zhuǎn)售溢價(jià)獲得資產(chǎn)增值，而不是基本住房權(quán)的保障，這也顯然超出社會(huì)保障的應(yīng)有范疇。

　　限價(jià)房與經(jīng)適房十分類(lèi)似，但準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)更寬松、與低收入家庭保障更加無(wú)關(guān)、更加具有資產(chǎn)增值屬性。

　　公租房被認(rèn)為是這兩年中國(guó)保障房的創(chuàng)新品種，2011年開(kāi)工227萬(wàn)套，但多數(shù)城市的公租房租金都按照準(zhǔn)市場(chǎng)租金來(lái)定價(jià)，并不低廉，因此也不帶有直接的保障作用。

　　比較下來(lái)，只有廉租房起到對(duì)中低收入家庭的住房保障作用，但這類(lèi)住房數(shù)量卻十分有限，如2011年開(kāi)工的“保障房”中只有16%是廉租房。

　　中國(guó)的“保障房”實(shí)際上與國(guó)際住房文獻(xiàn)中耳熟能詳?shù)摹肮沧》俊?Public housing)的內(nèi)涵與外延都一致。國(guó)際上“公共住房”典型代表包括，美國(guó)和澳大利亞的公共住房、英國(guó)的市政公房(council housing)、法國(guó)的“低租金住房制度”(HLM)、新西蘭的公房(state housing)、新加坡的組屋和香港的公屋等。這類(lèi)住房的共同本質(zhì)是：建成的房屋由政府或公共機(jī)構(gòu)按照特定的規(guī)則進(jìn)行分配，以示與自由競(jìng)價(jià)、價(jià)高者得之的市場(chǎng)分配機(jī)制相對(duì)立。以政府直接供應(yīng)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府對(duì)居民基本住房權(quán)利的保障義務(wù)是這些住房存在的最主要理由。

　　在公共住房這個(gè)范疇外，國(guó)外還盛行“社會(huì)住房”(social hosing)的概念。所謂社會(huì)住房，是指房屋所有者既非政府、又非逐利性組織或個(gè)人的非營(yíng)利性組織，如獨(dú)立于政府的非營(yíng)利性住房協(xié)會(huì)或住房公司、教會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)乃至保險(xiǎn)公司等。經(jīng)營(yíng)上以保本為原則，不刻意追求利潤(rùn)，一旦有超額利潤(rùn)多用于投資擴(kuò)大住房再生產(chǎn)，或向租客群體分配返還掉。

　　政府和學(xué)界應(yīng)該逐漸拋棄“保障房”一詞，轉(zhuǎn)為用內(nèi)涵表達(dá)更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹肮沧》俊眮?lái)指代。(作者陳杰，復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)院住房政策研究中心執(zhí)行主任)