“創(chuàng)新財政投入及管理方式，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率”——就推進PPP改革熱點與財政部副部長王保安面對面

　　推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式是黨中央、國務(wù)院確定的一項重大改革任務(wù)，是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的體制機制變革。2014年以來，財政部大力推廣PPP模式，構(gòu)建系統(tǒng)性管理制度和政策體系，國務(wù)院有關(guān)部委、各級地方政府對PPP工作高度重視，積極探索，一大批PPP項目“落地”實施。初步統(tǒng)計，目前各省已公布的2015年P(guān)PP項目計劃投資總額已近萬億元。

　　隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，PPP模式能否改變地方政府“融資搞建設(shè)”的習(xí)慣思維，能否給中國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來新動力、新氣象？就這些社會關(guān)注的熱點問題以及2015年財政部推進PPP工作的重點安排，記者采訪了財政部副部長王保安。

適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài) 創(chuàng)新公共服務(wù)投入機制

　　當前，我國正在積極實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，需要不斷提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率和質(zhì)量，也需要大量的資金投入，這將如何實現(xiàn)呢？

　　王保安說，一方面，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口加大；另一方面，隨著我國經(jīng)濟新常態(tài)的出現(xiàn)，財政收入增速明顯下降，地方融資平臺規(guī)范轉(zhuǎn)型迫在眉睫。為此，創(chuàng)新公共服務(wù)投入機制，推廣PPP模式勢在必行。推廣PPP模式能夠充分發(fā)揮政府和私人部門各自優(yōu)勢，提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，實現(xiàn)長期激勵相容。

　　從政府角度看，通過動員私人資本參與，不僅可以減輕當期財政支出壓力，而且可以平滑年度間財政支出波動。從社會角度看，通過發(fā)揮公私部門的各自優(yōu)勢，能“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，并建立激勵相容的約束機制，把政府的政策目標、社會目標和私人部門的運營效率、技術(shù)進步內(nèi)在動力結(jié)合起來，充分提高公共產(chǎn)品供給效率。從市場角度看，通過PPP模式，私人部門可以進入電力、道路、供水、供熱等公共服務(wù)領(lǐng)域，大幅拓寬了國內(nèi)企業(yè)特別是民營企業(yè)的發(fā)展空間。這也是全面深化經(jīng)濟體制改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的一項重要內(nèi)容。

　　突出制度規(guī)范 為PPP工作保駕護航

　　事實上，上世紀90年代以來，我國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域一直在探索使用以BOT為主的PPP模式，但很多類似項目在利益分配、風險分擔、政府監(jiān)督三個核心環(huán)節(jié)上一直陷入“形似而神不似”的怪圈：政府承擔過多風險、政府或企業(yè)失信現(xiàn)象時有發(fā)生、項目運行缺乏持續(xù)有效監(jiān)管等。

　　對此，王保安分析認為，關(guān)鍵原因在于缺乏頂層設(shè)計、法律法規(guī)缺位、制度建設(shè)滯后。良好的法律環(huán)境、科學(xué)的政策體系是PPP規(guī)范健康發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。當前推進PPP模式的核心是建立健全制度體系，厘清政府與市場關(guān)系，要特別注意明晰政府和市場的邊界，強化“合同和契約觀念”。2014年以來，財政部已經(jīng)相繼出臺了PPP工作通知、操作指南、合同指南等多項規(guī)范操作規(guī)章。

　　目前，個別地方對PPP模式的認識仍然尚欠全面，將PPP簡單等同于新的融資渠道，而不是公共服務(wù)提供模式和項目管理方式的變革，可能存在“走偏”和“變異”的問題。王保安表示，為確保PPP工作規(guī)范開展，2015年財政部將按照“法律規(guī)范＋政策指導(dǎo)＋實施細則”的框架，建立健全PPP制度體系，并做好PPP項目全生命周期的財政管理工作。

保障合同履約 將PPP項目財政支出納入預(yù)算

　　過去我國個別地方債務(wù)壓力較大、信用環(huán)境較差，政府契約意識薄弱，招商引資時積極承諾，建好運營后難以兌現(xiàn)，尤其是面臨地方政府換屆、重大政策調(diào)整時，推諉責任現(xiàn)象時有發(fā)生，損害了社會資本合法權(quán)益。

　　王保安說，PPP模式的本質(zhì)是一種基于合約的政府和社會資本合作過程，雙方的權(quán)利、義務(wù)、風險分擔、利益補償?shù)染院贤鞔_。在這一合作過程中，政府和社會資本是平等主體，是一種“伙伴關(guān)系”。從國際經(jīng)驗看，政府和社會資本雙方都誠實守信、認真履約，是順利開展PPP項目的前提。

　　與傳統(tǒng)的一次性項目審批不同，PPP模式需要實施項目全生命周期合同管理，在合同有效期內(nèi)對公共服務(wù)的質(zhì)量和價格進行持續(xù)監(jiān)管，并將政府付費和使用者付費與績效評價相掛鉤，確保實現(xiàn)公共利益最大化。

　　為確保PPP項目在長達二、三十年的合同期內(nèi)，地方政府有能力及時、足額按照合同履約，2015年，財政部將制定一系列制度規(guī)范，明確要求統(tǒng)籌評估和控制PPP項目的財政支出責任，將PPP項目的財政支出責任納入預(yù)算管理，并由上級財政部門對下級財政部門進行監(jiān)管，從而對政府履行合同義務(wù)形成有效約束。

　　切實轉(zhuǎn)變政府職能 確保公共服務(wù)價廉質(zhì)優(yōu)

　　成功的PPP是一種“政府、企業(yè)、社會多方共贏”的模式。在我國過去實踐中，由于缺乏科學(xué)的成本評估、利益調(diào)整和公開機制，也出現(xiàn)過社會資本“暴利”、公共服務(wù)價格高企等問題。

　　王保安說，通過推行PPP模式，政府部門要把更多的注意力放到制定戰(zhàn)略規(guī)劃上，放到公共服務(wù)價格、質(zhì)量的監(jiān)管上，真正實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

　　“該由政府管的，要切實管住管好”。政府要做好PPP整體規(guī)劃，建立“動態(tài)調(diào)整機制”，在PPP項目全生命周期內(nèi)，根據(jù)項目運營情況、公眾滿意度等，定期對價格、補貼等進行調(diào)整，雙方互相監(jiān)督，強化合作，使社會資本“盈利但不暴利”。

　　以示范項目為抓手 著力打造樣板

　　2014年底，財政部公布了首批PPP示范項目名單，共30個項目，總投資額1800億元，其中22個是地方融資平臺公司存量項目。地方普遍反映，列入財政部示范項目名單對項目增信和引導(dǎo)社會資本參與發(fā)揮了巨大作用。

　　王保安說，推動PPP示范項目建設(shè)，形成一批可復(fù)制、可推廣的項目范例，是財政部近期推進PPP工作的主要思路和重要抓手。在PPP工作起步階段開展示范項目建設(shè)，既有利于形成“樣本”和“標桿”，發(fā)揮示范效應(yīng)，也有利于促進各項制度真正“落地”，還能為項目融資發(fā)揮增信的作用。為保持工作連續(xù)性、穩(wěn)定性和示范性，2015年財政部將繼續(xù)分批次推出示范項目。后續(xù)示范項目評選將制定統(tǒng)一評選標準，嚴格把關(guān)，接受社會監(jiān)督，保證公平公正。

　　王保安說，2015年，為有針對性地解決PPP示范項目實施過程的難點，助推更多PPP項目“落地”，財政部將繼續(xù)著力破除PPP發(fā)展的體制機制障礙，為PPP模式的快速健康發(fā)展提供良好的法律和政策環(huán)境。同時，進一步完善PPP支持政策體系，通過“以獎代補”等措施，引導(dǎo)和鼓勵地方將具備條件的地方融資平臺項目轉(zhuǎn)型為PPP模式，推動設(shè)立中國PPP融資支持基金，提高PPP項目的可融資性，加快推動項目實施。(記者 任鵬飛、毛偉豪)