黨的十八大報告提出“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。”在飛速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進程中，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象及由此帶來的區(qū)域管理問題突出。不同城市的管理者缺少分工協(xié)作，各自為政的現(xiàn)象日趨突出。各個城市政府對經(jīng)濟的不合理干預(yù)行為比較嚴重，使得行政區(qū)界限成為區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系和發(fā)展的巨大障礙。

　　隨著改革領(lǐng)域的不斷拓展和改革內(nèi)容的全面深化，如何在新形勢下優(yōu)化中國行政層級與行政區(qū)劃設(shè)置，是迫切需要研究的重大課題。

　　我國省內(nèi)地區(qū)發(fā)展嚴重不平衡

　　以優(yōu)化地區(qū)布局和強化經(jīng)濟全方位輻射為基本出發(fā)點。我國存在嚴重的省內(nèi)地區(qū)間發(fā)展不平衡的狀況。從大范圍看是東部與中西部的差別，而更普遍的是多個小空間內(nèi)的差別，即各省內(nèi)部的差別，主要是城市與鄉(xiāng)村的差別，中心地區(qū)與其他地區(qū)的差別。而且，這樣的差別不僅在經(jīng)濟欠發(fā)達的省份廣泛存在，即使在經(jīng)濟發(fā)達省份也不是個別的。如山東的膠東、魯西，江蘇的蘇南、蘇北，廣東的珠江三角洲與外圍地區(qū)，類似的情形在江西、湖南、湖北、陜西、甘肅、遼寧、四川都大量的存在著。因此，省級行政區(qū)劃改革是較為可行的思路。

　　省級行政區(qū)劃改革最根本的目的是縮小省的規(guī)模。建立新的省，隨之而來的是新的省級行政中心的出現(xiàn)，這就有了一批中心城市的出臺。省級行政區(qū)劃改革的結(jié)果，將帶來大批中小城市的崛起，這些城市應(yīng)當是與人口的分布相匹配、呈較為均勻的態(tài)勢廣泛建立的?？梢?，省級行政區(qū)劃改革，必然要出現(xiàn)以新的省級行政中心為龍頭的大量城市，這些城市中的大部分將分布在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)或經(jīng)濟落后地區(qū)。實踐證明，合理地調(diào)節(jié)區(qū)劃能促進地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　以增加省級行政區(qū)劃數(shù)量、劃小省級行政區(qū)劃規(guī)模為中心。我國一些省級行政單位在面積和人口上都過大，所轄區(qū)域自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平差別明顯，造成省級行政單位管理和協(xié)調(diào)的困難，降低了行政效率，由此不得不設(shè)置一個中間層——市。與世界其他國家對比，中國的一級行政單位數(shù)量過少，管轄范圍過大，因此增設(shè)省級行政單位是發(fā)展的必然需要。而隨著交通通訊的發(fā)展，計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的大規(guī)模運用，信息的傳遞也越來越方便快捷，這也給增設(shè)省級行政區(qū)劃提供了技術(shù)上的支持。省級行政區(qū)域的合理設(shè)置應(yīng)當是以中心城市為依托，以中心城市至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射網(wǎng)絡(luò)為范圍，形成具有現(xiàn)代社會特征的行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)體系。

　　現(xiàn)代化進程的突出標志是城市化程度的不斷提高，通過中心城市的發(fā)展，帶動中小城市、小城鎮(zhèn)的發(fā)展，并以這些區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展為支點，形成現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的完整網(wǎng)絡(luò)。中心城市綜合實力的大小，以及與中心城市連為一體的中小城市群、小城鎮(zhèn)的數(shù)量及綜合實力的大小，決定了省級行政區(qū)域的范圍和規(guī)模。因此，在積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和中等城市的同時，努力規(guī)范和扶持發(fā)展一批中心城市，將對整個區(qū)域發(fā)展真正起到應(yīng)有的帶動作用，對城市化起到引導(dǎo)和標志作用。直轄市在這方面的作用是非常突出的，重慶市已提供了成功的范例。

　　以增設(shè)直轄市、發(fā)揮中心城市的輻射帶動功能為重點。由于我國幅員遼闊，各省(區(qū))地理條件、經(jīng)濟與社會發(fā)展水平差別較大，需要有一批超級中心聯(lián)合鄰近省(區(qū))，組成若干個大經(jīng)濟區(qū)，通過加強橫向聯(lián)系，互補互濟，促進區(qū)內(nèi)各省(區(qū))協(xié)調(diào)發(fā)展；通過統(tǒng)籌規(guī)劃和分期分批開發(fā)建設(shè)，揚長補短，逐步建成若干個相對獨立、各具特點的強大區(qū)域經(jīng)濟體系。

　　我國現(xiàn)有北京、上海、天津、重慶4個直轄市，行政區(qū)劃上與省、自治區(qū)等同，屬于國家一級行政區(qū)劃。在我國目前和今后的經(jīng)濟與社會發(fā)展中，這些城市以其雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)和巨大的發(fā)展?jié)摿Γ鹬鴩医?jīng)濟的支柱作用，以其強大的輻射力與內(nèi)聚力，影響和帶動鄰近省(區(qū))的經(jīng)濟與社會發(fā)展，起著超越省(區(qū))界線的超級中心的作用。這類城市除4個直轄市外，還有武漢、沈陽、廣州、深圳、大連、青島等特大城市，后者因受到行政區(qū)劃的影響，超級中心作用目前遠遠沒有得到發(fā)揮。

　　從這個意義上考慮，把大經(jīng)濟區(qū)中心增設(shè)為直轄市，行政上與省(區(qū))同級，經(jīng)濟上賦予大經(jīng)濟區(qū)組織協(xié)調(diào)和發(fā)展中心職權(quán)，有助于加速大經(jīng)濟區(qū)形成發(fā)展和充分發(fā)揮超級中心城市作用。當然，鑒于增設(shè)直轄市的巨大成本，應(yīng)首先考慮在一些雙中心的省(區(qū))設(shè)直轄市，例如青島和濟南、大連和沈陽、廣州和深圳等。

　　單列市何去何從亟待解決

　　計劃單列是我國計劃經(jīng)濟時期的一種特殊管理方式。所謂計劃單列，是指在現(xiàn)行行政隸屬關(guān)系基本不變的前提下，城市經(jīng)濟、科技和社會發(fā)展的各項計劃在國家計劃中單獨列出戶頭，直接納入國家計劃，進行綜合平衡。改革開放以來，絕大部分的“計劃”已不復(fù)存在，但計劃單列市作為一種體制產(chǎn)物，至今仍然存在。目前，我國共有深圳、青島、大連、寧波、廈門等5個計劃單列城市(以下簡稱“單列市”)。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，昔日的單列市何去何從，是一個亟待重視、研究和解決的問題。

　　我們認為，應(yīng)當推動計劃單列市升級為中央直轄或歸位為省轄以更好地融入周邊城市群，發(fā)揮其在全國和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的引領(lǐng)作用。根據(jù)各單列市的實際不同情況，綜合考慮管理幅度、競爭制衡狀況、資源環(huán)境空間制約和發(fā)展改革活力方式等多種因素，推動單列市改革，通過合并周邊城市轉(zhuǎn)為中央直轄市或轉(zhuǎn)為普通副省級城市以更好融入周邊城市群。

　　具設(shè)想是將深圳、青島、大連升格為直轄市。將深圳、青島、大連升格為直轄市，主要是將深圳、青島、大連的行政由省管理改為國務(wù)院直管，同時通過行政區(qū)劃的調(diào)整，擴大其轄區(qū)范圍，緩解其資源環(huán)境和空間制約。深圳、青島、大連三市通過適度與周邊城市合并，擴大其管轄范圍，三市均有經(jīng)濟和財政基礎(chǔ)支撐，同時又能更好發(fā)揮對區(qū)域乃至對全國的輻射作用。將寧波、廈門歸回普通副省級城市。就是取消計劃單列市設(shè)置，將寧波、廈門由單列轉(zhuǎn)變?yōu)槭≈惫芾?，理順中央和省與寧波和廈門2市的關(guān)系，寧波、廈門的城市級別和享有的省級經(jīng)濟管理權(quán)限仍保持不變。寧波、廈門回歸副省級城市，不會對中央、省、寧波和廈門2市各方造成利益損傷，并且實際操作成本也較低，是一個可行性較高的方案。

　　推進省直管縣（市）改革不應(yīng)“一刀切”

　　中國國土面積廣闊，人口總量大，各省、自治區(qū)、直轄市自然、社會經(jīng)濟條件相差很大，實施省直管縣(市)體制的緊迫性和必要性不盡相同。因此，推行省直管縣(市)體制的模式、時機和路徑有所不同，不應(yīng)“一刀切”，而應(yīng)分類推進。

　　依情況與條件不同，在城市化進程中，縣至少有三種出路，一是撤縣設(shè)市，二是變成市轄區(qū)，三是繼續(xù)保持縣本身。一旦看清這一事實，就可以清楚地找到省直管縣政策的主要應(yīng)用對象，找到“分類推進省直管縣”中那個至關(guān)重要的“類”。由此，省直管縣改革推進的方式、出路等困惑各方的問題都將迎刃而解。省直管縣改革就是要為農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定托底。市場經(jīng)濟是把雙刃劍，在獲得經(jīng)濟效率的同時，勢必同時會造就一些相對弱勢的地區(qū)、產(chǎn)業(yè)和人群。相對于城市，農(nóng)村無疑是弱勢的，政府必須要為農(nóng)村發(fā)展托底。這當然是一篇大文章，但在行政改革層面，就表現(xiàn)為省對那些跟不上城市化發(fā)展、相對落后、相對貧窮的縣進行直接管理。因此，省直管縣政策應(yīng)當錨定在農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定托底上。

　　修訂設(shè)市標準，盡快重啟撤縣改市政策。城市化的過程同時也是部分農(nóng)村政區(qū)轉(zhuǎn)化為城市政區(qū)的過程?；谖覈鞘谢默F(xiàn)實情況，應(yīng)當盡快重啟縣改市政策，一方面為省直管縣政策減負，另一方面對接新的政策出口。我們注意到，民政部冰凍多年撤縣設(shè)市政策的背后，是對各地競相爭取行政級別、權(quán)力、機構(gòu)、編制等上位的熱烈訴求的畏懼與無力阻擋。因此，一旦要重新啟動縣改市政策，首先要解決的就是設(shè)市標準問題。

　　不宜再像1993年那樣制訂出基于GDP、財政收入等的量化指標。一旦定指標，就免不了下面“做指標”，面對諸多完全符合定量指標、但實質(zhì)上有水分的改市要求，民政部怎么選擇都不會令各方滿意。要適度弱化行政級別與權(quán)力大小之間過于緊密的關(guān)聯(lián)。從過往的經(jīng)驗上看，通過升格為市獲得更高的行政級別、更大的權(quán)力、更多的資金支持是一些本來不具備設(shè)市條件的縣采取種種措施“霸王硬上弓”、創(chuàng)造條件升格的主要動因。這一條不改，重啟縣改市政策，仍然將面臨極大的不確定性。

　　測試市縣聯(lián)系度，合理推進縣改區(qū)。基于區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展的考量，對一些在地理位置上鄰近中心城市，與其經(jīng)濟、社會等關(guān)聯(lián)度極強的縣，其發(fā)展方向就不是設(shè)市、而應(yīng)當是改區(qū)。市場經(jīng)濟是自動擴展的經(jīng)濟，能自動地將周圍的要素、空間等內(nèi)卷到某種自發(fā)的秩序之中，進而獲得區(qū)域協(xié)同、規(guī)模發(fā)展的巨大效應(yīng)，這在長三角、珠三角已經(jīng)看得十分清楚。對此，只能順應(yīng)，不能違背，絕不能因一縣之私、一人之私，將這些應(yīng)當同周遭城市協(xié)同發(fā)展的縣也變成市。

　　在我國現(xiàn)行體制下，多一個市，就多一道行政藩籬，就多一道阻隔要素流動的無形之墻。這對于與臨近中心城市已事實上融為一體的縣而言，有百害而無一利。具體操作上，可通過一系列指標，測試縣與鄰近市的經(jīng)濟聯(lián)系強弱程度判別：凡是那些與中心城市空間距離較近、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系度高、資金人員信息往來頻密的縣，其行政建制上的取向都是改區(qū)，以維護市場經(jīng)濟內(nèi)在聯(lián)系，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化的逐漸生成。

　　創(chuàng)新跨區(qū)域行政體制，促進協(xié)同發(fā)展

　　改革開放以來，我國已形成了長三角、珠三角、京津冀三大城市群。20l4年4月國務(wù)院發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，提出要“優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群”、“培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群”，在全國建成若干個大小不等的城市群。城市群作為城市化進程的必然產(chǎn)物，正在成為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點與發(fā)展方向。

　　隨著城市群的形成與擴大，同處一個“群”的各個城市之間經(jīng)濟聯(lián)系、人員往來、要素流動比以往任何時候更加頻繁和強烈。與此同時，一系列影響和涉及城市群中各個城市間的若干共同問題開始凸顯，如環(huán)境、生態(tài)、流域問題，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，省區(qū)交界地帶的貧困縣問題，基本公共服務(wù)不平等問題，行政區(qū)經(jīng)濟問題，等等。這些問題跨越了傳統(tǒng)的自然地理界限和原有的行政區(qū)劃范圍，涉及多地、多個行政主體，因此需要超越以某一個地方政府為應(yīng)對主體的傳統(tǒng)思維與體制，努力構(gòu)建以推進區(qū)域協(xié)作為目標，多層級、多主體共同參與的跨區(qū)域行政體制，大力促進區(qū)域協(xié)作。

　　1.設(shè)立區(qū)域委員會

　　相對于調(diào)整行政區(qū)劃，設(shè)立區(qū)域委員會是一個較為溫和且更為可行的辦法，適用于推進某一區(qū)域的一體化發(fā)展。比如當年韓國在推進首都圈整備行動中，就在中央層面專門設(shè)立了“首都圈整備委員會”。在我國，以下兩種情況下可考慮設(shè)立區(qū)域委員會，一是像京津冀一體化這樣帶有顯著政府意圖的國家戰(zhàn)略，二是在涉及多個省級行政區(qū)的區(qū)域協(xié)同之中。區(qū)域委員會可有幾種設(shè)立方式，一是由中央牽頭設(shè)立，二是由地區(qū)合作產(chǎn)生，三還可以在現(xiàn)在相關(guān)部委中設(shè)立專司區(qū)域協(xié)調(diào)的機構(gòu)，負責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各地方政府的行動。區(qū)域委員會的職責(zé)主要是進行長期規(guī)劃、實施區(qū)域政策，可根據(jù)需要影響地方政府的實際運作。

　　2.設(shè)立專門處理區(qū)域公共問題的聯(lián)合機構(gòu)

　　對于那些重點集中在一個或幾個方面的區(qū)域協(xié)作，則可考慮設(shè)立專司特定問題的某種區(qū)域聯(lián)合機構(gòu)，比如美國的大都市規(guī)劃組織(MPO)、溫哥華大都市區(qū)的區(qū)域理事會，都是針對特定區(qū)域內(nèi)特定問題(如交通規(guī)劃、空氣質(zhì)量控制、水處理、垃圾管理等)成立的特定機構(gòu)。除章程規(guī)定的權(quán)責(zé)之外，這些特定機構(gòu)無干預(yù)地方政府運作的其他權(quán)力，易于為各方接受。在我國目前的區(qū)域協(xié)作中，大部分問題是可以通過這種方式來謀求解決的，比如區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、應(yīng)急處置、流域管理、生態(tài)協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通等，當然其中要特別重視設(shè)計出有實實在在約束力、能妥善平衡各方利益的行政、財政規(guī)則，同時還要有保證實施的相關(guān)政策工具等。

　　3.制定有約束力的區(qū)城協(xié)作規(guī)則

　　無論是設(shè)立區(qū)域委員會、還是某種區(qū)域聯(lián)合機構(gòu)，關(guān)鍵點之一都在于要有對合作各方形成有明確約束力的相關(guān)規(guī)則。從國外的經(jīng)驗看，無論是國家合作，還是地方政府之間的合作，通常都有相應(yīng)的法律約束，比如歐盟各國的合作有歐盟條約、美國有各類州際協(xié)議等。在我國，總體而言還不具備出臺區(qū)域協(xié)作相關(guān)法律的條件，但可在國務(wù)院層面、在各部委的具體管理層面，形成要求各地參與區(qū)域協(xié)作的相關(guān)行政規(guī)則，如特定的區(qū)域規(guī)劃、流域管理辦法、空氣質(zhì)量控制條例等，如區(qū)域內(nèi)地方政府公然違反這一規(guī)制，就應(yīng)當啟動行政問責(zé)程序，以對各方形成約束。只有如此，才能抑制區(qū)域協(xié)作因一方的不合作導(dǎo)致的整體協(xié)作破裂的“壞孩子”行徑。

　　4.設(shè)計推動區(qū)域協(xié)作的政策工具

　　區(qū)域協(xié)作要從概念到實踐、到取得實實在在的成效，關(guān)鍵點之二在于必須要有相應(yīng)的政策執(zhí)行工具。從國內(nèi)外經(jīng)驗來看，主要有兩方面：一是按所要解決的區(qū)域公共問題的特點，設(shè)立由各協(xié)作方共同參與的工作團隊，如專家小組、公眾小組、政府工作團隊等，分別負責(zé)各階段的執(zhí)行、檢查、評估、改善等，以保證問題的切實解決與長期穩(wěn)定。二是要有相應(yīng)的技術(shù)分析工具，由于區(qū)域公共問題通常具有高度的專業(yè)性，如流域水質(zhì)問題、大氣污染問題、基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌問題，需要專家提供具體的可選方案、成本測算與工作推進程序等，為此需要有專門的技術(shù)模型、成本分析、信息分享等技術(shù)工具?？傊吖ぞ呤墙鉀Q復(fù)雜的區(qū)域問題、設(shè)計利益平衡機制的關(guān)鍵所在，這方面需要大力創(chuàng)新和加強。

　　5.設(shè)計區(qū)域公共財政體制

　　解決區(qū)域公共問題的關(guān)鍵點之三是資金。由于區(qū)域問題屬于“區(qū)域”而非全國性問題，相關(guān)資金需求不可能全部寄希望于中央政府，更現(xiàn)實的是各方面資金的集合。在此基礎(chǔ)上，既要有解決區(qū)域公共問題所需資金的成本分攤機制，也要有區(qū)域協(xié)作所產(chǎn)生利益的分享機制，為此，需要研究相應(yīng)的區(qū)域公共財政體制。區(qū)域公共財政體制的要點是，依據(jù)要解決的區(qū)域公共問題的性質(zhì)，引入專業(yè)人員與技術(shù)分析，形成科學(xué)合理、各方易于接受的成本分攤和收益共享機制。

　　6.推進政府、市場與社會組織的多元協(xié)作

　　區(qū)域問題影響的并不只是政府，而是整個區(qū)域內(nèi)的市場主體和社會公眾。從國外的經(jīng)驗看，來自公眾的意見與公眾參與是推進區(qū)域公共問題得以提上議事日程、推動相關(guān)地方政府密切合作的重要外部動力源。近期我國京津冀地區(qū)的一體化進程也表明，如果沒有來自市場主體的自愿參與，政府政策推行起來頗有困難。因此，推動區(qū)域公共問題的解決要積極聽取公眾意見，主動形成政府、市場、公眾的多元參與機制，方能獲得行動“最大公約數(shù)”效應(yīng)。

　　（本報告刊載于《社會科學(xué)報》總第1473期1、2版，摘編自國家行政學(xué)院課題組承擔(dān)的課題“優(yōu)化行政層級與行政區(qū)劃研究”，課題負責(zé)人為國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部張占斌教授、馮俏彬教授，課題組成員有安森東、水名岳、楊志榮、劉錚、張國化、王瑞軍、孫志遠、陳家浩等。)