湖南省益陽市安化縣東坪鎮(zhèn)馬渡村離縣城大概25分鐘車程，這個群山環(huán)繞的村莊有著典型的南方村莊風格，小溪潺潺流過，硬化的村級公路兩旁磚房和木樓相間而建，房前院子里要么是三五成群一起玩耍的小孩，要么是懷抱嬰兒拉著家常的婦女。

　　2007年，益陽市出于減少行政成本考慮，將之前的四個村合并而成現(xiàn)在的馬渡村。全村面積29.6平方公里，戶籍人口4263人。馬渡村村支書廖建武告訴《瞭望》新聞周刊記者，目前只有不到三分之一的人留在村里，基本上是小孩和婦女。還有少量青壯年男子，他們白天騎摩托車到縣城做工，傍晚時分再回家。

　　村民廖遠隆說，自己的兒子女兒對村里的選舉“毫不關心”。“兒子勉強答應投票，但不愿為此回家而耽誤打工，告訴我‘你選誰就把我的票一起投給他’。”

　　“農(nóng)村社會治理正在經(jīng)歷一個結(jié)構性的變化，雖然人口規(guī)模在減少，但治理難度在加大。”北京大學社會學系教授陸杰華表示，主要表現(xiàn)為治理資源流失、傳統(tǒng)價值觀念動搖和自身發(fā)展動力匱乏等問題。

　　農(nóng)村社會治理不是單純的農(nóng)村問題、農(nóng)民問題，關乎黨的農(nóng)村基層組織建設和在農(nóng)村執(zhí)政基礎的鞏固，關系農(nóng)村基層群眾自治制度的實踐。強化農(nóng)村基層組織建設，激發(fā)農(nóng)村治理活力，應是當前工作的重點。

農(nóng)民在農(nóng)村治理中“缺席”

　　改革開放以來，農(nóng)村社會治理的主體由過去基層黨政組織單一主體管控，演變?yōu)榛鶎有姓M織、村民自治組織、農(nóng)村社會組織和農(nóng)民等多元主體。

　　伴隨人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，部分農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”，甚至“空村化”現(xiàn)象，農(nóng)村社會治理主體出現(xiàn)“沒人選”“選人難”的狀況。“農(nóng)民在農(nóng)村治理中‘缺席’，這是現(xiàn)階段農(nóng)村基層社會治理面臨的最大挑戰(zhàn)。”南開大學經(jīng)濟學院人口與發(fā)展研究所教授原新指出。

　　“開個黨員會都特困難”，河北省淶源縣煙煤洞鄉(xiāng)黨委書記李永生對《瞭望》新聞周刊記者說，“有的在北京打工，有的住在縣城，叫他回來開會，他說‘請個假要扣錢’、‘你給出車費啊’。”

　　在寧夏部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村青壯年大量外出，對基層黨組織建設產(chǎn)生了一定影響。黨支部開會經(jīng)常湊不齊人，同時由于可選擇余地窄，一些村“兩委”班子成員只能“矬子里面挑將軍”。

　　“村委會的會計我并不滿意，讓他當，肯定影響村委會為人民服務的水平。但村里沒(年輕)人了，不讓他當讓誰當？不讓他當就沒人當了！”固原市南部某鎮(zhèn)一位村委會主任無奈地表示。

　　同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和人員流動的增強，農(nóng)村社會階層也更加多元，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、產(chǎn)業(yè)工人、個體工商戶、私人企業(yè)主、食利群體、貧困人群等并存，“利益關系復雜、訴求多樣，治理的難度進一步提升。”原新說。

　　福建福鼎市管陽鎮(zhèn)秀貝村有戶籍人口1080人，在外打工的人數(shù)過半，其中很大一部分是在煤礦做礦工。從2014年底開始，不少煤礦倒閉，兩三百人從外地回到村里，成了“無業(yè)游民”。村支書黃功衛(wèi)告訴記者，“往年每年都可以賺六七萬，如今丟了工作回家坐吃山空，時間久了可能會引發(fā)其他社會問題。”

　　本刊記者在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，一些地方因土地征用、房屋拆遷等引發(fā)的矛盾糾紛增多，宗族勢力、家族勢力干擾村務，還存在黑惡團伙、村匪村霸、邪教活動等現(xiàn)象，對維護農(nóng)村社會穩(wěn)定和實現(xiàn)基層治理提出了更高要求。

　　在治理手段的多樣化和現(xiàn)代化上，農(nóng)村社會治理同樣面臨挑戰(zhàn)。“實現(xiàn)農(nóng)村社會治理的現(xiàn)代化，必須走綜合治理之路，從單一行政手段依賴轉(zhuǎn)向行政、法律、經(jīng)濟、教育、道德等多種手段綜合治理。”原新表示。

　　但是，長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構，使得農(nóng)村基層政府行政管理和公共服務滯后，尤其是信息網(wǎng)絡設施缺乏，導致治理手段和方式有限。另一方面，大量“精英人口”外流，致使農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化的群眾基礎相對較差，諸多現(xiàn)代化治理技術無法實施，甚至導致部分惠農(nóng)政策落實困難。

　　“人社局定期到農(nóng)村開展茶葉加工、種植技術等方面的培訓，但由于人口流失嚴重，留守的多為老人和兒童，精心準備的培訓班少有人問津，難以發(fā)揮作用。”福鼎市人社局副局長施斌斌告訴本刊記者。

　　最讓湖南安化縣仙缸村村支書諶英洲頭疼的，是村里守著綠水青山卻換不來金山。作為黑茶之鄉(xiāng)，安化縣集中著全國近3成的黑茶種植面積。仙缸村在扶貧隊的帶動下，也打算在村里開發(fā)一個2000畝的茶園，“但開墾面臨勞力缺乏的局面。”他告訴記者，“如果茶園能夠建成，可以吸引至少30%的外出勞力返村。”

　　在河北淶源縣煙煤洞鄉(xiāng)，當?shù)厣缴洗嬗斜４嫱暾拿鏖L城遺址，是極好的旅游資源，每年總有不少驢友前來安營扎寨。“沒產(chǎn)業(yè)，光靠政策扶貧不行，鄉(xiāng)里打算開發(fā)旅游用以扶貧創(chuàng)收”，鄉(xiāng)黨委書記李永生對記者說，把廢置的村民房屋修葺整新，做成農(nóng)家樂，應該能人均增收兩到三千元。“但響應的戶家卻不多，很多人都搬走了。”

　　在距離煙煤洞鄉(xiāng)不算太遠的上莊鄉(xiāng)西泉頭村，村支書老畢也在為同樣的事情犯愁，“村上嘗試過種藥材、核桃、竹林，現(xiàn)在又種上了‘蜜脆’，還不知道結(jié)果如何。”發(fā)展什么樣的產(chǎn)業(yè)，既能符合本地實際，又能產(chǎn)生效益，帶領村民致富，是村干部花心思最多也最頭疼的地方。

鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價值體系受到?jīng)_擊

　　青壯年大量外出打工導致村里的某些傳統(tǒng)觀念淡化和風俗習慣丟失，受訪村干部和部分群眾擔心地表示，一些目前看來非常明晰的權益或許在不久的將來會成為村鄰之間矛盾的起源。

　　在湖南安化縣馬渡村，3萬多畝林地近期都分權到戶頒發(fā)了林權證，村民廖遠隆家分得10多畝。“老一輩的人對每一塊林地的四界都非常清楚，并且家家戶戶之間都能達成一致，但是年輕人對此完全不聞不問。”他說。

　　“我跟我兒子說了好幾次要帶他去看自家林地的四界，他就是沒興趣。”廖遠隆說，盡管這片林子未來可能會給家里帶來一筆可觀的收入，但因為成材周期都在15～20年之間，對于在外打工的兒子來說，這樣的收益太過遙遠。

　　“受市場經(jīng)濟的影響，利益訴求和利益追逐已成為農(nóng)村社會發(fā)展中新的價值體系的重要內(nèi)容。”國家行政學院教授龔維斌表示，如何引導、權衡和維護農(nóng)民的各項合法權益，將是農(nóng)村社會治理的難點。

　　大量青壯年進城和父母帶孩子到城市求學，也讓農(nóng)村的主要矛盾點發(fā)生了變化。西海固地區(qū)是寧夏與全國同步邁入小康社會的短板所在，可本刊記者在這里調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，當?shù)氐牟识Y錢一點不比銀川等城市低。

　　“村民外出務工后眼界高了，心里想法多了。與以往相比，這幾年鎮(zhèn)上的彩禮數(shù)目逐年上漲，現(xiàn)在娶個媳婦基本在12萬元左右。如果女方要求城里有房子，那花費就會更高。”張易鎮(zhèn)黨委書記馬永春告訴記者，不少家庭為此犯了愁。

　　“現(xiàn)在農(nóng)村糾紛大多發(fā)生在家庭內(nèi)部，主要是子女長期在外不贍養(yǎng)老人、夫妻因兩地分居而頻繁吵架等等。”固原市公安局原州區(qū)公安分局張易派出所所長寧厲雄說。“由于夫妻兩地分居引發(fā)家庭內(nèi)部矛盾或婚姻破裂的情況幾乎附近每個村都有，這對傳統(tǒng)、保守的農(nóng)村群眾觀念是不小沖擊。”中衛(wèi)市海原縣紅羊鄉(xiāng)某村村支書告訴記者。

　　“這是個危險的信號。家庭是社會和國家的最小單元，家庭內(nèi)部不和諧，農(nóng)村社會就難和諧。”寧厲雄說。“農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭結(jié)構是維護社會穩(wěn)定和基層治理的重要基礎。”龔維斌表示，如何在市場經(jīng)濟沖擊下維護農(nóng)村的傳統(tǒng)價值體系，是基層社會治理的又一難點。

治理體制亟待轉(zhuǎn)型

　　“從現(xiàn)實的經(jīng)驗看，盡管農(nóng)村很多地區(qū)存在不同程度的‘空心化’，治理形態(tài)和手段以及需要處理的問題都發(fā)生了很大的變化，但并不是這種情況下就不能實施有效的農(nóng)村治理了。”民政部信訪辦公室原主任、基層政權和社區(qū)建設司原巡視員曹國英在接受《瞭望》新聞周刊采訪時表示。

　　面對“空心化”趨勢下農(nóng)村治理資源流失、傳統(tǒng)理念動搖的問題，“不是要改變村民自治體制，而是如何使村民自治體制更好地適應農(nóng)村的現(xiàn)實情況。”曹國英強調(diào)。“關鍵還是要加強基層的自治組織建設。”龔維斌說。

　　比如，針對青壯年外出打工特別是精英外流的現(xiàn)實，應當充分發(fā)揮“三留守”人員的力量，認識到老年人、婦女中同樣存在優(yōu)秀人才。

　　在湖北秭歸，村民以自然村或村民小組為單位，成立理事會，自己管理自己。在山東東平，村民組建互助養(yǎng)老院，有勞動能力的提供勞動力，沒勞動能力的就在這生活。在河北淶源，對于有資歷、有能力而又愿意留在村里擔任村干部的“能人”，縣里比照公務員標準為其配置工資待遇。

　　同時，有必要拓寬外出發(fā)展人員和退休回鄉(xiāng)人員參與農(nóng)村社會治理的渠道。比如，廣東、浙江等地農(nóng)村成立鄉(xiāng)賢理事會，發(fā)揮老黨員、老干部、返鄉(xiāng)走親機關干部等的作用，在提高重大村務決策水平、改進村務管理和實施有效監(jiān)督、發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟、傳承公序良俗和優(yōu)秀文化方面發(fā)揮重要作用。

　　華中師大政治學院執(zhí)行院長鄧大才教授告訴本刊記者，面對利益糾紛增多、家庭矛盾多發(fā)等新問題，湖北恩施通過推行“村醫(yī)村教進班子”“律師下鄉(xiāng)”活動，在基層治理中引進專業(yè)人士和精英人才，推動知識和法治在農(nóng)村社會治理中的地位和作用，取得了良好的效果。

　　“只要能夠更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，啟動農(nóng)村社會的內(nèi)在活力，積極引進社會力量參與農(nóng)村基層治理，暢通多元主體參與農(nóng)村社區(qū)建設渠道，農(nóng)村社會的就業(yè)人口外流特別是精英人才的流失，對于農(nóng)村社會治理方面產(chǎn)生的負面影響并非不可化解。”曹國英說。

　　同時，“空心化”不是行政化管理的理由，“農(nóng)村社會治理也需要注意黨政機關權力肆意向農(nóng)村下延的問題。”曹國英指出。“不增加農(nóng)村基層管理層級，而是將村民自治下沉，同時加強社會組織參與度，是現(xiàn)階段農(nóng)村社會治理的有效途徑。”鄧大才建議。

　　最后，有必要根據(jù)實際情況，培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織等的實力，增強其在農(nóng)村基層治理中的話語權，夯實農(nóng)村社會治理的經(jīng)濟基礎。

　　“農(nóng)村社區(qū)建設應與發(fā)展一、二、三產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，同步建設各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，聚集相關經(jīng)濟活動，努力增加農(nóng)民收入，吸引農(nóng)民工回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。”國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部金三林研究員建議。

　　管陽鎮(zhèn)鎮(zhèn)長李亮等受訪的基層干部表示，從短期來看，外出務工是增加村民收入、拓寬增收渠道的有效手段，但從長遠來看，還是要把鎮(zhèn)村建設好，優(yōu)化生活條件和創(chuàng)業(yè)環(huán)境，吸引村民回鄉(xiāng)就業(yè)，足不出戶就能增收。（何晨陽張亮王成李紹飛　實習生霍旭）