在當(dāng)前財政收入增速放緩、公共需求剛性增長的情況下，全面實(shí)施預(yù)算績效管理顯得尤為迫切和重要。從實(shí)踐情況來看，一年來，我國預(yù)算績效管理也已實(shí)現(xiàn)了從事后績效評價到全過程管理、從局部地區(qū)探索到全國范圍實(shí)施、從個別項(xiàng)目試點(diǎn)到全面預(yù)算績效管理的重大跨越——

　　2018年9月份，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，至今一年有余。一年來，我國預(yù)算績效管理取得了怎樣的“績效”？如何應(yīng)對面臨的困難和挑戰(zhàn)？在日前舉行的中國財政學(xué)會2019年年會暨第22次全國財政理論研討會的一場分論壇上，業(yè)內(nèi)專家圍繞“現(xiàn)代預(yù)算制度與全面績效管理”展開了深入探討。

　　改革全面發(fā)力多點(diǎn)開花

　　財政部預(yù)算司績效管理處處長鄭涌介紹：“一年來，各部門相繼完善了預(yù)算績效管理制度辦法，中央層面實(shí)現(xiàn)全過程績效管理，具體包括績效目標(biāo)管理全覆蓋，績效運(yùn)行監(jiān)控和績效自評全面開展，績效信息向人大報告并向社會公開，重點(diǎn)績效評價范圍逐年擴(kuò)大等方面。”

　　在地方層面，預(yù)算績效管理制度和組織體系已初步建立，改革探索的積極性空前高漲。比如，北京全面實(shí)施事前績效評估，探索開展全成本預(yù)算績效管理；浙江優(yōu)化財政資源配置，集中財力用于急需支持的重點(diǎn)事項(xiàng)，推動部門整體支出績效評價試點(diǎn)；廣東建立了比較完整的共性和分行業(yè)、分領(lǐng)域績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。

　　中國財政學(xué)會績效管理研究專業(yè)委員會秘書長王澤彩認(rèn)為：“在當(dāng)前財政收入增速放緩、公共需求剛性增長的情況下，全面實(shí)施預(yù)算績效管理顯得尤為迫切和重要。自中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》出臺以來，不論是中央還是地方，都在以更大決心、更強(qiáng)力度、更優(yōu)質(zhì)量蹄疾步穩(wěn)地推動改革。”

　　據(jù)了解，目前所有中央本級項(xiàng)目、中央與地方共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都實(shí)行了績效目標(biāo)管理；預(yù)算執(zhí)行中，中央部門對所有本級項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度實(shí)行“雙監(jiān)控”；年度終了，中央部門和地方對照年度績效目標(biāo)全面開展績效自評，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績效全過程閉環(huán)管理。中央財政還建立了重點(diǎn)政策和項(xiàng)目績效評價機(jī)制，不斷加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用，推動優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、改進(jìn)完善政策。

　　財政國庫管理制度改革也為全面實(shí)施預(yù)算績效管理進(jìn)一步夯實(shí)了基礎(chǔ)。以國庫信息化建設(shè)為例，截至今年6月30日，全國有36個省級、305個地市、1500個區(qū)縣財政部門實(shí)施了集中支付電子化管理。“把握預(yù)算執(zhí)行規(guī)律是提高財政績效管理的前提，我國財政國庫在遵循國際上通用的效益、透明、監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)外，還更加強(qiáng)調(diào)‘規(guī)范’和‘安全’。”財政部國庫司審核二處二級調(diào)研員劉躍峰表示。

　　“總體來看，我國預(yù)算績效管理已實(shí)現(xiàn)了從事后績效評價到全過程管理、從局部地區(qū)探索到全國范圍實(shí)施、從個別項(xiàng)目試點(diǎn)到全面預(yù)算績效管理的重大跨越。”鄭涌說。

　　世界銀行中國、蒙古國和韓國局局長芮澤此前這樣評價：“對中國這樣一個大國而言，編制執(zhí)行預(yù)算是個相當(dāng)龐大的任務(wù)，但中國預(yù)算績效管理取得了一系列令人鼓舞的成果。”

　　仍面臨諸多難題和挑戰(zhàn)

　　績效指標(biāo)怎樣與實(shí)際活動真正“貼切對口”？績效自評如何避免“走形式”？評價結(jié)果該怎么用？……隨著改革走向深入，這些問題更加凸顯。

　　“目前，我國預(yù)算績效管理機(jī)制需要進(jìn)一步健全，改革推進(jìn)較不平衡，預(yù)算績效管理層級有待加深、質(zhì)量有待提高，績效評價結(jié)果應(yīng)用尚有不足。”王澤彩說，當(dāng)前預(yù)算評價指標(biāo)體系、信息系統(tǒng)、人員隊(duì)伍、專業(yè)績效評價機(jī)構(gòu)建設(shè)等一些基礎(chǔ)性工作仍相對薄弱，需要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)。

　　北京用友政務(wù)軟件有限公司近年來深耕預(yù)算績效管理系統(tǒng)開發(fā)和運(yùn)營，對相關(guān)實(shí)踐情況比較了解。該公司副總裁王光偉說：“目前，一些地方和部門單位績效意識比較淡薄，重分配輕管理、重支出輕績效等現(xiàn)象依然存在。此外，績效管理鏈條有待完善，事前績效評估相對缺乏，決策的精準(zhǔn)性和科學(xué)性有待進(jìn)一步提高。績效激勵約束作用也有待加強(qiáng)，績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制需要進(jìn)一步完善。”

　　“目前，在中央部門和省級部門基本實(shí)現(xiàn)了本級項(xiàng)目支出及上級對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)的全覆蓋，部分市級也實(shí)現(xiàn)了本級項(xiàng)目支出績效目標(biāo)管理。但通過我們對已公開的績效目標(biāo)管理制度和具體實(shí)踐的分析以及調(diào)研情況看，預(yù)算績效管理仍然存在一些問題。”河南省財政廳政策研究室主任胡興旺舉例說，一些績效評價指標(biāo)同績效目標(biāo)相關(guān)性不夠，指標(biāo)的可比性不強(qiáng)，指標(biāo)分類不夠科學(xué)；績效運(yùn)行監(jiān)控內(nèi)容重點(diǎn)不突出，績效運(yùn)行監(jiān)控手段不夠先進(jìn)等。

　　在此次研討會上，也有專家反映，一些參與預(yù)算績效評價的第三方機(jī)構(gòu)對財政支出政策尤其是不同領(lǐng)域的政策并不了解，相對缺乏客觀專業(yè)的評價能力。

　　需要繼續(xù)穩(wěn)步合力推進(jìn)

　　“預(yù)算績效是政府績效的重要組成部分，實(shí)施預(yù)算績效管理是一項(xiàng)具有全局意義的重大行政改革。”中國財政科學(xué)研究院副院長馬駿建議，要重點(diǎn)做好行政績效、預(yù)算績效和人力資源管理績效。同時，信息化是預(yù)算績效管理的技術(shù)保障，未來應(yīng)以績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為抓手，以財政大數(shù)據(jù)應(yīng)用為基礎(chǔ)，采用各種數(shù)據(jù)分析方法，全面構(gòu)建績效導(dǎo)向的科學(xué)決策體系，實(shí)現(xiàn)績效管理的科學(xué)化、精細(xì)化。

　　中國財政科學(xué)研究院副院長白景明認(rèn)為：“為加強(qiáng)預(yù)算績效管理的針對性和目的性，可以按照各部門職能、性質(zhì)、資金來源不同，分類實(shí)施績效目標(biāo)設(shè)定和流程管理，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的定價是認(rèn)定和核算部門整體投入產(chǎn)出率的關(guān)鍵。”

　　一些專家也從政府采購等具體領(lǐng)域?qū)︻A(yù)算績效管理提出了建議。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安認(rèn)為，預(yù)算績效管理不僅是政府采購的決策依據(jù)，還是采購以后驗(yàn)收和審計的評價標(biāo)準(zhǔn)。他建議重構(gòu)政府采購現(xiàn)行體系，從以程序?yàn)閷?dǎo)向轉(zhuǎn)向以結(jié)果為導(dǎo)向，以需求方采購人為中心，注重績效目標(biāo)，增加需求方管理的必要程序和新交易機(jī)制規(guī)則。

　　王澤彩認(rèn)為，績效目標(biāo)和績效指標(biāo)應(yīng)遵循成本性、相關(guān)性、重要性、可比性、系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性原則，以核心指標(biāo)統(tǒng)一反映被評價對象的產(chǎn)出和效果。

　　“但是，這并不表示評價單位必須使用同一套指標(biāo)去評價不同的對象，要充分尊重對象的個別性和差異性，進(jìn)一步完善績效評價指標(biāo)設(shè)計。在覆蓋所有預(yù)算資金前提下，在一般性評價的基礎(chǔ)上開展特色修訂。”王澤彩說，要使績效信息體現(xiàn)橫向可比性與縱向可追溯性特征，進(jìn)而做到“可比較、可監(jiān)測、可評價、可報告”。

　　專家還建議，在預(yù)算績效評價時要根據(jù)評價對象的具體情況，立足多維視角，依托大數(shù)據(jù)和新技術(shù)，實(shí)施更加高效、全面、準(zhǔn)確的評價。此外，要注重通過績效結(jié)果的有效應(yīng)用增強(qiáng)全社會的績效意識。

　　記者 董碧娟