第八章創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制

　　尊重市場規(guī)律，統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、城鎮(zhèn)住房、生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機(jī)制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境。

第一節(jié)推進(jìn)人口管理制度改革

　　以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為重點(diǎn)，深化戶籍制度改革，創(chuàng)新和完善人口服務(wù)制度，逐步消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，還原戶籍的人口登記管理功能，促進(jìn)人口有序流動(dòng)、合理分布和社會(huì)融合。

　　——建立居住證制度。加快戶籍制度改革，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口優(yōu)先向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。積極推動(dòng)市縣放寬、放開落戶限制，全面推行流動(dòng)人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，并作為申請登記居住地常住戶口的重要依據(jù)。城鎮(zhèn)流動(dòng)人口暫住證持有年限累計(jì)進(jìn)居住證。

　　——完善人口信息管理利用制度。加強(qiáng)和完善人口統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，進(jìn)一步改進(jìn)人口普查方法，健全人口變動(dòng)調(diào)查制度。加快推進(jìn)人口基礎(chǔ)信息庫建設(shè)，分類完善勞動(dòng)就業(yè)、教育、收入、社保、房產(chǎn)、信用、計(jì)生、稅務(wù)等信息系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)信息整合和共享。加快實(shí)行以公民身份號(hào)碼為唯一標(biāo)識(shí)，依法記錄、查詢和評(píng)估人口相關(guān)信息的制度，為人口服務(wù)和管理提供支撐。

第二節(jié)深化土地管理制度改革

　　完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地制度，按照管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。

　　——建立城鎮(zhèn)用地規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)控機(jī)制。嚴(yán)格控制新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格執(zhí)行城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行增量供給與存量挖潛相結(jié)合的供地、用地政策，盤活利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，提高城鎮(zhèn)建設(shè)使用存量用地比例。探索實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策。建設(shè)用地供給向集約用地程度高、發(fā)展?jié)摿Υ?、吸納人口多的衛(wèi)星城、中小城市和縣城適當(dāng)傾斜。優(yōu)先安排和增加生活用地和居住用地，合理安排生態(tài)用地，保護(hù)城郊菜地和水田，統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格。堅(jiān)決杜絕工業(yè)用地不合理的地價(jià)優(yōu)惠。

　　——健全節(jié)約集約用地制度。完善各類建設(shè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高工業(yè)項(xiàng)目容積率、土地產(chǎn)出率，探索實(shí)行長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的工業(yè)用地供應(yīng)制度，加強(qiáng)工程建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)控制。建立健全規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與、利益共享的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵(lì)約束機(jī)制，盤活利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，建立存量建設(shè)用地退出激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)老城區(qū)、舊廠房、城中村的改造和保護(hù)性開發(fā)，發(fā)揮政府土地儲(chǔ)備對盤活城鎮(zhèn)低效用地的作用。加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治，健全運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，總結(jié)推廣工礦廢棄地復(fù)墾利用等做法。禁止未經(jīng)評(píng)估和無害化治理的污染場地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和開發(fā)利用。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場。

　　——深化國有建設(shè)用地有償使用制度改革。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，逐步對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地實(shí)行有償使用。減少非公益性用地劃撥，對以劃撥方式取得用于經(jīng)營性項(xiàng)目的土地，通過征收土地年租金等多種方式納入有償使用范圍。

　　——改革農(nóng)村土地管理制度。全面完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上按照國家部署慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，嚴(yán)格執(zhí)行宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格禁止一戶多宅。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同權(quán)同價(jià)入市。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。

　　——深化征地制度改革。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)發(fā)展生計(jì)。健全爭議協(xié)調(diào)裁決制度。

　　——強(qiáng)化耕地保護(hù)制度。嚴(yán)格土地用途管制，統(tǒng)籌耕地?cái)?shù)量管控和質(zhì)量、生態(tài)管護(hù)，完善耕地占補(bǔ)平衡制度，建立健全耕地保護(hù)激勵(lì)約束機(jī)制。落實(shí)各級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度，建立健全耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制；加強(qiáng)基本農(nóng)田管理，完善基本農(nóng)田永久保護(hù)長效機(jī)制，強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡和土地整理復(fù)墾監(jiān)管。

第三節(jié)創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制

　　加快財(cái)稅體制和投融資機(jī)制改革，創(chuàng)新金融服務(wù)，放開市場準(zhǔn)入，逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制。

　　——完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，合理劃分各級(jí)政府在教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制。充分考慮常住人口因素，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。調(diào)整和完善省級(jí)財(cái)政對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、保障房等領(lǐng)域的投資補(bǔ)助辦法和標(biāo)準(zhǔn)。完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)能力，逐步提高地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化水平。借助信息化管理手段，逐步完善城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)補(bǔ)貼辦法。

　　——建立規(guī)范透明的城市建設(shè)融資機(jī)制。建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度。規(guī)范政府舉債融資機(jī)制，通過發(fā)行市政債券等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品，多渠道推動(dòng)股權(quán)融資，提高直接融資比重。允許非公有制企業(yè)通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，鼓勵(lì)公共基金、保險(xiǎn)資金等參與項(xiàng)目自身具有穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。探索公共設(shè)施市場化配置改革，建立社會(huì)資本參與道路養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化等公共項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營機(jī)制。

　　——鼓勵(lì)銀行加大信貸支持力度。研究落實(shí)政策性金融專項(xiàng)支持政策，適時(shí)設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融分支機(jī)構(gòu)或地方性機(jī)構(gòu)。探索專門的城鎮(zhèn)開發(fā)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)模式。支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與金融資產(chǎn)管理公司合作，運(yùn)用類股權(quán)投資方式，為城鎮(zhèn)項(xiàng)目提供資本金。允許銀行按城鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)資本金到位情況，同比例提供貸款支持。著力提高金融機(jī)構(gòu)對縣域經(jīng)濟(jì)支持能力，推動(dòng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)延伸金融網(wǎng)點(diǎn)和服務(wù)，培育村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等機(jī)構(gòu)。

第四節(jié)健全城鎮(zhèn)住房制度

　　建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動(dòng)形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房價(jià)與消費(fèi)能力基本適應(yīng)的住房供需格局，有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求。

　　——健全住房供應(yīng)體系。立足保障基本需求，推動(dòng)合理消費(fèi)，加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。對低收入和中等偏下收入住房困難家庭，實(shí)行租售并舉、以租為主，滿足基本住房需求。穩(wěn)定增加商品住房供應(yīng)，大力發(fā)展二手房市場和住房租賃市場，推進(jìn)住房供應(yīng)主體多元化，滿足市場多樣化住房需求。

　　——健全保障性住房制度。建立各級(jí)財(cái)政保障性住房穩(wěn)定投入機(jī)制，擴(kuò)大保障性住房有效供給。完善租賃補(bǔ)貼制度，加快推進(jìn)廉租住房、公共租賃住房并軌運(yùn)行。擴(kuò)大住房公積金制度覆蓋面，加強(qiáng)住房公積金資金和信息安全監(jiān)管。加強(qiáng)保障性住房管理，制定公平合理、公開透明的保障性住房配租政策和監(jiān)管程序，嚴(yán)格準(zhǔn)入和退出制度。提高保障性住房物業(yè)管理、服務(wù)水平和運(yùn)營效率。

　　——健全房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機(jī)制。調(diào)整完善住房、土地、財(cái)稅、金融等方面政策，共同構(gòu)建房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機(jī)制。各城市（含縣城）要編制城市住房發(fā)展規(guī)劃，確定住房建設(shè)總量、結(jié)構(gòu)和布局。確保住房用地穩(wěn)定供應(yīng)，完善住房用地供應(yīng)機(jī)制，保障性住房用地應(yīng)保盡保，優(yōu)先安排政策性商品住房用地，合理增加普通商品住房用地，嚴(yán)格控制大戶型高檔商品住房用地。實(shí)行差別化的住房稅收、信貸政策，加大市場監(jiān)管力度，支持合理自住需求，抑制投資投機(jī)性購房需求。加快住房信息系統(tǒng)建設(shè)，建立以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，實(shí)現(xiàn)全省住房信息聯(lián)網(wǎng)，推進(jìn)部門信息共享。

第五節(jié)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度

　　建立健全推動(dòng)城鎮(zhèn)化綠色循環(huán)低碳發(fā)展的體制機(jī)制，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。

　　——建立生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)機(jī)制。把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入城鎮(zhèn)化發(fā)展評(píng)價(jià)體系，完善體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。對限制開發(fā)區(qū)域取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

　　——建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度。建立空間規(guī)劃體系，嚴(yán)格落實(shí)全省主體功能區(qū)規(guī)劃，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立和實(shí)施國家公園體制。加快完善城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的空間開發(fā)管控制度，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。強(qiáng)化水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污管理。對不同主體功能區(qū)實(shí)施差別化財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境、考核等政策。

　　——實(shí)行資源有償使用制度。推進(jìn)自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。建立健全居民生活用電、用水、用氣等階梯價(jià)格制度；完善礦產(chǎn)資源有償使用和礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。

　　——健全生態(tài)補(bǔ)償制度。進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)，切實(shí)加大生態(tài)補(bǔ)償投入力度，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍，提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。加大對限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。按照“誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰治理”的原則，建立重點(diǎn)流域生態(tài)補(bǔ)償制度。建立濕地、海洋、水土保持等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

　　——建立資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制。培育環(huán)保市場，建立健全交易平臺(tái)和中介服務(wù)體系，推行節(jié)能量、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。

　　——實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管制度。建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。加大環(huán)境執(zhí)法力度，嚴(yán)格環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急能力建設(shè)，完善以預(yù)防為主的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度。建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)。